Introducción

Durante las últimas 2 décadas, Colombia se ha embarcado en múltiples iniciativas con el fin de generar mejoras en la productividad de diferentes sectores económicos a partir del diseño de variados instrumentos y políticas de innovación. A pesar de lo anterior, el aparato productivo colombiano sigue anclado a la producción y exportación de bienes primarios con escaso valor agregado y desarrolla sus actividades en un contexto de escasa inversión en I+D (OECD, 2013; OCyT, 2019). Adicionalmente, la evidencia indica que las políticas no han contribuido significativamente a la solución de problemas complejos como la inequidad, las asimetrías regionales, o el enorme deterioro medioambiental generado por décadas prácticas agroindustriales no sostenibles y el gran número de actividades ilegales realizadas por diversos actores (DNP, 2014; MinAmbiente, 2015).

En ese contexto, uno de los grandes retos a los que se enfrenta no solo Colombia, sino sus regiones y ciudades, consiste en el diseño e implementación de políticas de ciencia, tecnología e innovación (CTI) que no solo sean congruentes con las metas y políticas de desarrollo sostenible, sino también con el objetivo explícito de insertar a Colombia y sus ciudades en una economía del conocimiento.

El nuevo escenario económico global, caracterizado por una creciente recesión y desaceleración económica (acompañadas de los efectos de una pandemia global), sumado al objetivo de consolidar un modelo de crecimiento enmarcado en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), plantea enormes posibilidades para reorientar las políticas de innovación en Colombia y sus regiones de tal manera que se supere la atención tradicional hacia enfoques de “solución de fallas del mercado” (Crespi et al. 2011; DNP, 2016). Este cambio, podría enfocarse en habilitar transiciones o procesos de cambio a gran escala, que contribuyan a transformar estructuralmente el carácter de los supuestos, prácticas y reglas de una sociedad o sistema socio-técnico (Kemp, et al, 2007; Geels, 2002; Geels and Schot,2007). Adicionalmente, las enormes tensiones socio-económicas actuales, hacen que los procesos de diseño de políticas enfocadas en orientar dicho proceso de transformación requieran de un modelo de gobernanza que provea mecanismos de negociación que involucren la participación de diversos agentes y grupos sociales (Schot, 2016), de manera que los objetivos y cambios de los actuales sistemas socio-técnicos sean fijados de manera democrática, realista y respondiendo a imperativos sociales y ambientales.

Como sostienen algunos académicos en el campo de los estudios de ciencia, tecnología y sociedad, diferentes actores, incluidos los agentes políticos, reconocen el papel principal que la CTI tienen para el desarrollo (Khandekar et al., 2016). Al mismo tiempo, es común encontrar políticas y programas orientados a la solución de desafíos sociales que incluyen directrices sobre actividades científicas y tecnológicas. Este escenario no es ajeno a ciudades como Medellín, cuyo avance en materia de CTI durante los últimos 10 años, ha sido notable. En definitiva, las ciudades son actores activos en la ejecución de instrumentos y políticas de CTI, por lo que el diseño de una hoja de ruta de largo plazo, que responda a los desafíos del contexto general mencionado anteriormente, resulta fundamental para dotar de sentido a los esfuerzos que se vienen realizando y darle direccionalidad a las diferentes intervenciones a llevar a cabo desde los esfuerzos públicos.

Partiendo de lo anterior, este documento busca abrir el espacio para ampliar la discusión sobre la importancia de diseñar políticas de CTI que se orienten hacia la solución de los principales problemas sociales, económicos, y ambientales, y en esa medida, identificar qué tipo de políticas puede tener mayor relevancia para contribuir a un desarrollo en condiciones de equidad y sostenibilidad dada la trayectoria de desarrollo socioeconómico que ha tenido Medellín en la última década.

Enfoque del documento

Dado que el objetivo principal de este documento no es agotar la discusión teórica en torno al diseño y ejecución de políticas de CTI, sino proponer un escenario plausible para el diseño de dichas políticas en el contexto de la ciudad de Medellín, su construcción se llevará a cabo partiendo de una revisión general de la literatura en estas temáticas con especial énfasis en conceptos desarrollados bajo la óptica de las políticas de innovación transformativa (Schot & Steinmueller; 2018), las políticas orientadas por misiones (Mazzucato, 2017) y aspectos generales en la literatura sobre transiciones sociotécnicas (Ej. Kemp, et al, 2007; Geels, 2002; Geels and Schot, 2007).

El desarrollo de este documento se basó fundamentalmente en un enfoque de análisis cualitativo, basado en el análisis de textos y contenidos (Tonkiss, 2012). Para ello, las principales fuentes a tener en cuenta fueron artículos académicos, documentos de política, normas, y estudios sobre diferentes dimensiones socioeconómicas relevantes para dimensionar la situación actual de la ciudad de Medellín en cuanto a su desempeño y objetivos en materia de CTI.

Adicionalmente, se tendrán en cuenta algunos programas internacionales en el ámbito de la CTI, que han buscado orientarse hacia la solución de desafíos socioeconómicos complejos, y han habilitado la generación de transiciones hacia esquemas de producción y consumo que facilitan la consecución de los ODS.

Tal como se mencionó en apartes precedentes, lo que se busca con este enfoque es identificar las principales tendencias en el diseño e implementación de políticas de CTI para con ello, luego de alcanzar una comprensión suficiente del entorno general de la ciudad de Medellín en este ámbito, proponer algunos supuestos generales que contribuyan a dar dirección a este tipo de políticas para la ciudad.

Evolución histórica de las políticas de CTI

Si desde la segunda mitad del siglo veinte, las políticas de CTI han tenido diferentes enfoques, objetivos e instrumentos, la gran mayoría ha partido de una concepción lineal en la que la innovación depende de una larga cadena de actividades que inicia con la investigación básica, se convierte en investigación aplicada con un claro fin económico, y posteriormente se transforma en una innovación concreta y material que puede ser introducida en el mercado. En países como Colombia, esta concepción se vio acompañada por la idea de la existencia de un “sistema nacional de innovación”, en el que las políticas debían enfocarse en corregir fallas del mercado a partir de la implementación de instrumentos que lograran movilizar a los actores clave de dichos sistemas (tradicionalmente los actores de la triple hélice: universidad, empresa, y Estado), con el fin de generar innovaciones, llevarlas al mercado, y con ello contribuir al crecimiento económico (UNCTAD, 2017; Moñux y Ospina, 2020, p 60).

Esta visión, fue dando paso a nuevas concepciones sobre las políticas de CTI, que partían de la comprensión de la innovación como un proceso complejo y no lineal, en el que el objetivo trasciende el mero crecimiento económico per se, y en donde las intervenciones desde el sector público no deben orientarse exclusivamente a la solución de fallas del mercado. Estas nuevas perspectivas han permitido complementar los instrumentos clásicos de intervención “desde la oferta” (Ej. subsidios, fondos concursables, etc), orientados a fomentar actividades de innovación por parte de diferentes actores, con instrumentos de apoyo “desde la demanda” (Ej. compra pública de innovación), a partir de las cuales se busca fomentar el desarrollo de innovaciones a partir del impulso al usuario final (Moñux y Ospina, 2020, p. 63).

Por otra parte, autores como Schot & Steinmueller (2018) presentan tres marcos para el diseño de políticas de ciencia, tecnología e innovación (CTI). El primer marco destaca desde la década de los cincuenta la interpretación de la innovación como un proceso lineal basado en mecanismos de impulso de la oferta para la investigación y el desarrollo. Este modelo se centró principalmente en la producción de conocimientos científicos y tecnológicos y parte del supuesto según el cual, el apoyo del Estado a actividades de investigación y desarrollo, tendría consecuencias positivas en la productividad y el crecimiento, abordando además las fallas de mercado en el suministro privado de nuevos conocimientos.

Posteriormente, dado que durante la década de 1980 las tasas de productividad no reflejaron la creciente inversión en ciencia y tecnología (productivity paradox) debido a la inadecuada infraestructura TIC y al aumento de las disparidades de ingresos que impidieron el despliegue de economías de escala (Spithoven, 2003), se dio lugar a otro modelo de políticas, que comprende la innovación como un evento sistémico enfocado en la competitividad para la creación y mejor uso del conocimiento. Como resultado, la política de innovación se enfocó en la creación de sistemas nacionales, regionales y sectoriales de innovación, estimulando el espíritu empresarial y promoviendo asociaciones público-privadas (Schot & Palavicino, 2020), enfocadas principalmente en los objetivos económicos de competitividad, crecimiento económico y empleo de los países.

Autores como Haussmann y Rodrik (2006), Nelson (1959) y Arrow (1962), coinciden en que la formulación de políticas diseñadas bajo el esquema de solución de fallas de mercado han arrojado resultados deficientes en los países en desarrollo, ya que si bien se realiza una adecuada identificación de problemas, los instrumentos de política desplegados se estancan al solucionar problemas de la oferta y resultan insuficientes para identificar los desafíos sociales con impactos transformadores a nivel ambiental y social (Kattel & Mazzucato, 2018).

Posteriormente, las políticas nacionales de CTI evolucionaron desde un énfasis en las medidas relativas a la oferta (enfocadas sobre todo en incentivos fiscales y subvenciones a la I+D), hacia una orientación centrada estratégicamente hacia la transformación de cadenas de producción y consumo o sistemas socio-técnicos, así como de los valores sociales y atributos deseados para estos procesos de cambio (Weber & Rohracher, 2012).

Este enfoque, considerado incluso como un paradigma político emergente es denominado política de innovación transformativa, derivado del reconocimiento del potencial de la innovación para resolver retos de muy alto valor social y ambiental que superan el ámbito puramente económico (Moñux et al. 2020). Adicionalmente, este enfoque exige a su vez una financiación pública específica orientada a la solución de grandes desafíos en ámbitos en los que la ciencia y la tecnología pueden jugar un rol central para solucionarlos (Mazzucato, 2017).

Las políticas de innovación orientadas a misiones o a la solución de grandes desafíos se vinculan con las características sistémicas de la innovación con el fin de identificar y articular problemas concretos que puedan impulsar y mejorar los patrones de producción, distribución y consumo en varios sectores de la economía. En este proceso, se reconoce que el crecimiento económico no solo tiene el fin de aumentar cuantitativamente, sino también cualitativamente por medio de una dirección o finalidad social. Adicionalmente, este tipo de enfoques plantean que la innovación requiere de inversiones y conlleva riesgos por parte no solo del sector privado sino también de los actores públicos y por ende, que el Estado tiene un papel no solo en la mejora y protección de los mercados, sino también en su co-creación para darles forma y dirección. De esta manera, de acuerdo con este tipo de enfoques, una política de innovación exitosa combina lineamientos verticales de “arriba hacia abajo” (top-bottom), con la capacidad de permitir la experimentación y el aprendizaje de “abajo hacia arriba” (bottom-up) (Mazzucato, 2017).

En la Tabla 1 se presenta un resumen de los tres marcos.

Tabla 1. Comparación de los marcos de las políticas de innovación

Aspectos clave	Marco 1	Marco 2	Marco 3
Justificación de la política	Corregir las fallas de mercado desde la compra de tecnología	Corregir las fallas del sistema de I+D desde la innovación	Transformar las fallas del sistema socio ambientales
Estrategia	Proveer soporte para la ciencia básica	Absorción del conocimiento	Resolver los desafíos socio-económicos y ambientales
Actividades	Estimulación de la I+D Construcción de un sistema de PI Política educativa con énfasis en ciencias duras	Estimulación del aprendizaje, la demanda y el emprendimiento	Estimulación de la experimentación con nichos y aceleración de la transición socio técnica Tendencia hacia la innovación inclusiva

Antecedentes internacionales

Como se ha mencionado anteriormente, la orientación de políticas enfocadas en darle mayor direccionalidad a las agendas de I+D+i, en torno a propósitos claros de gran alcance social, se ha hecho cada vez más relevante dada su capacidad para solucionar problemas sociales y al mismo tiempo impulsar actividades de CTI en diferentes sectores. Por ello, diferentes programas alrededor del mundo se han ido adaptando a este tipo de enfoques y han incluido, como mínimo, algunos componentes orientados por misiones con el fin de solucionar grandes retos sociales (E.j:programa Horizon Europe 2021-2027, UK Industrial Strategy, Challenge-Driven Innovation program de la agencia sueca VINNOVA, etc.).

Casos como The Mission Innovation y The Global Covenant of Mayors for Climate and Energy GCoM ilustran el diseño y puesta en marcha de políticas de innovación transformativas, el primero (Mission Innovation 1) consiste en un acuerdo entre 24 países y la Comisión Europea que desde el 2016 definieron un marco de acción para acelerar y lograr avances científicos rentables en torno a las tecnologías de energías limpias, permitiendo la cooperación y el intercambio de conocimientos y experiencias de una manera coordinada, favoreciendo además la inversión pública en I+D en energía limpia de acuerdo con las propias prioridades, políticas y leyes y de los miembros.

El segundo caso (The Global Covenant of Mayors for Climate and Energy 2 – CGoM), es una iniciativa de ciudades y gobiernos locales formada en julio de 2016 con el propósito de movilizar sus esfuerzos por una solución climática global que reconoce el papel de las ciudades y las redes entre ellas como asociados fundamentales para una acción climática efectiva, dado que considera que los sistemas sociotécnicos de las ciudades, como aquellos relacionados con el uso de la energía de los edificios urbanos, el transporte, la gestión de los desechos y del agua, ofrecen las mayores oportunidades para resolver desafíos sociales. Este caso es interesante, dado que se centra no sólo en cuestiones relativas a la oferta, que implican la producción de soluciones tecnológicas novedosas, sino también en consideraciones relativas a la demanda, que respaldan su despliegue y aplicación de uso final, toda vez que involucra a los ciudadanos como consumidores, “prosumers” y participantes del sistema energético de demanda reactiva.
Como se ha mencionado en apartes precedentes, en los últimos años diferentes países han ampliado el enfoque en sus políticas de innovación, trascendiendo el enfoque tradicional hacia la investigación para dar cabida a nuevos enfoques que atienden a las principales problemáticas sociales de gran escala. Adicionalmente, dichos enfoques han replanteado el rol del sector público desde el punto de vista de sus capacidades para liderar procesos de cambio innovador a partir de la regulación, la inversión y participación en utilidades de proyectos, los procesos de contratación, y la experimentación e innovación pública.

Esto es evidente en el caso de la Unión Europea, en donde la política de innovación se ha reorientado en gran medida para atender grandes desafíos de la sociedad (Mulgan, 2018) a partir del Programa Marco Horizonte Europa, y en directa consonancia con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (UNCTAD, 2017). Adicionalmente, la adopción de dicho tipo de políticas ha conducido a nuevos planteamientos frente al tipo de instrumentos a emplear con el fin de alcanzar sus objetivos generales y específicos generando mayores impactos y eficiencia en la asignación de recursos públicos.

Política en Medellín

Desde un punto de vista político-administrativo, las ciudades pueden jugar un rol central en el diseño y ejecución de políticas de CTI, especialmente en aquellos contextos en los que se les ha conferido un alto grado de descentralización para generar eficiencia en la administración pública. De acuerdo con dicho esquema de descentralización, las instituciones públicas de las ciudades y municipios pueden no solo generar incentivos para impulsar la innovación por parte de los ciudadanos (por ejemplo, a través de fondos concursables o subsidios), sino generar innovación para la prestación de sus propios servicios, incluso cuando estos son tercerizados.

Lo anterior es particularmente relevante para el caso de Medellín, que en los últimos 10 años ha logrado consolidar un ecosistema para la ejecución, financiación e impulso de actividades de CTI, gracias a la presencia de diferentes entidades como Ruta N, Tecnova, el Parque Explora, la Secretaría de Desarrollo Económico, entre muchos otros actores de la cuádruple hélice.

De manera progresiva, el enfoque de desarrollo tanto de la ciudad como del departamento se ha ido orientando hacia la innovación como herramienta de competitividad y crecimiento económico. Así mismo, se han construido las bases institucionales necesarias para el cumplimiento de dichos planes y la focalización de esfuerzos en materia de políticas relacionadas con la competitividad empresarial, la innovación, el emprendimiento, la educación y el desarrollo social. En este punto, cabe destacar el fortalecimiento de los vínculos interinstitucionales y la fluidez del diálogo entre todos los agentes que conforman el sistema regional de innovación: empresas, universidades, institutos públicos de investigación, agencias públicas, y otros estamentos gubernamentales y asociaciones empresariales (OECD, 2015).

Programas como Parque E, Capital Semilla y muchos otros, han incentivado la generación sistemática de la cultura del emprendimiento y el apoyo a la formación y desarrollo de nuevas empresas que, desde mediados de la década de 2000, se ha convertido en uno de los ejes estratégicos de la Alcaldía de Medellín (Kantis et. al., 2012).

En este proceso de evolución del ecosistema de innovación local no se puede desconocer el rol fundamental que ha tenido la creación de Ruta N, organización que inició formalmente sus operaciones en el año 2010 a través del Acuerdo 049 con el objeto de liderar “(…) todos los temas de Ciencia, Tecnología e Innovación del Municipio de Medellín” (Artículo. 4), al hacerse cargo de (Artículo 2):

“(…)el direccionamiento, participación, coordinación, consolidación, organización, fomento, desarrollo, difusión y operación de la política y actividades de ciencia, tecnología, innovación y emprendimiento de base tecnológica, en todos los campos en los que sus Corporados lo requieran dentro de la política de desarrollo económico de la ciudad de Medellín e igualmente en lo relacionado con los servicios públicos domiciliarios, energía, agua, tecnologías de la información y la comunicación, así como sus actividades complementarias y conexas(…).

La creación de Ruta N fue determinante para dotar a la gobernanza del ecosistema local de CTI de una cabeza visible que operara de manera relativamente independiente frente a otras organizaciones y actores. Dicha independencia se expresó de manera formal en los mismos estatutos de la corporación, en los que se resaltó la naturaleza jurídica de esta nueva entidad en los siguientes términos (Artículo 1):

“La corporación es una persona jurídica de naturaleza civil, de nacionalidad colombiana, sin ánimo de lucro, de utilidad común e interés social, de carácter privado, independiente de las personas que la componen (…) la cual se rige por las normas de derecho privado, la ley 489 de 1998, (y) las de ciencia, tecnología e innovación…” (Subrayado fuera de texto).

Posteriormente, mediante el acuerdo 24 de 2012 la ciudad tomó una decisión trascendental al asignar a Ruta N la responsabilidad de la ejecución del Plan Estratégico de CTI de Medellín 2011-2021. Para ello, dicho acuerdo (Artículo 2) estableció la obligación por parte de EPM, de destinar como mínimo un 7% de sus excedentes ordinarios a la financiación del plan de CTI. Dichos recursos, de acuerdo con la norma referida anteriormente, deben ser apropiados anualmente por la Alcaldía municipal, para ser ejecutados por Ruta N en cumplimiento de su objetivo misional. A estos recursos pueden sumarse fondos provenientes del sistema nacional de regalías, así como otros aportes específicos que puede hacer la Alcaldía (OECD, 2015) de acuerdo con los objetivos trazados cada 4 años en los respectivos planes municipales de desarrollo.

Aunque diferentes administraciones han dado a la norma mencionada anteriormente alcances no previstos por ella, el arreglo institucional al que se ha hecho referencia resulta novedoso en el contexto colombiano por cuanto se crea una agencia independiente (no adscrita ni vinculada a la Alcaldía Municipal o alguna de sus dependencias), cuya operación está garantizada desde el punto de vista legal por un presupuesto anual con destinación específica, en unas condiciones especiales de independencia (al menos formal).

En términos generales, el Plan CTI se caracteriza por la priorización de tres clústeres estratégicos (salud, energía y TIC) y por una clara orientación de la agenda de investigación hacia las necesidades más inmediatas del mercado. Dicho plan fue diseñado como un “un sistema holístico de coordinación e integración en el que se contemplan los actores públicos y privados vinculados a la ciencia, la tecnología y la innovación(…)” (Pineda, 2011), atendiendo a las demandas desde el punto de vista del desarrollo económico y la sostenibilidad ambiental de la ciudad. Así mismo el Plan se estructuró en torno a cuatro “vectores” estratégicos claramente orientados a aumentar la participación del sector productivo en CTI:

• Definición de estrategias, políticas y programas para la creación de empresas de base tecnológica y la identificación de nuevos negocios emergentes de conocimiento.
• Esquemas de apoyo directo a la industria tecnológica.
• Fortalecimiento de los agrupamientos tecnológicos.
• Fomentar la cooperación entre las empresas y facilitar las alianzas estratégicas para la internacionalización de los agrupamientos tecnológicos.

Dicho Plan, se ha llevado a cabo con la coordinación y alineación de diferentes actores y en el cual la colaboración entre universidades, empresas, ciudadanos y Estado ha sido un motor de generación y aplicación de conocimiento. Si bien gran parte de la ejecución de las acciones del plan referido anteriormente han correspondido en gran medida a la Corporación Ruta N, estas no fueron descritas en detalle ni enmarcadas dentro de un sistema de gobernanza que tuviera en cuenta la naturaleza, competencias y características de las múltiples entidades que conforman el ecosistema de innovación de la ciudad de Medellín. Adicionalmente, la ejecución del plan se ha visto afectada por la falta de relación y congruencia entre la variedad de temáticas, acciones y objetivos establecidos, así como por la falta de indicadores de verificación y seguimiento (Listerri, S.F.).

A pesar de los inconvenientes resaltados anteriormente, Medellín ha alcanzado mejoras significativas en lo relacionado a las inversiones en actividades de ciencia, tecnología e innovación (ACTI) e investigación y desarrollo como porcentaje del PIB, alcanzando en el 2018 un aproximado de 2.27% y 1.24%, respectivamente. Mientras tanto, el promedio del país en estas mismas dimensiones alcanzó apenas un 0.68% y un 0.25% durante el mismo año, lo cual muestra el enorme avance de la ciudad en contraste con otras regiones y ciudades del país, y habla de la acumulación de capacidades locales para el fomento de la innovación.

Sin embargo, todavía persisten algunos aspectos susceptibles de mejora en el Plan CT+i vigente. Al respecto, algunos estudios (Listerri, S.F) han señalado algunos elementos problemáticos dentro de los que se incluye:

• La falta de elaboración de un diagnóstico adecuado de la situación del ecosistema de CTI de la ciudad que permitiera la identificación de una línea base o punto de partida para la ejecución del plan.
• El escaso nivel de coordinación con otro tipo de políticas clave como aquellas asociadas al desarrollo productivo y la sostenibilidad tanto en el ámbito municipal, como en el departamental y nacional.
• La falta de alineación con otros programas e instrumentos para la promoción de la CTI en el ámbito nacional.
• El sesgo hacia la promoción de la innovación en el sector empresarial sin considerar otros actores clave de la cuádruple hélice o el rol más amplio de la CTI en la solución de problemas que trascienden el ámbito empresarial.
• La ausencia de un sistema de gobernanza multinivel que diferencie las competencias de diseño de política con las de ejecución de programas y proyectos y que integre de manera clara a los diferentes actores clave del ecosistema local de innovación.

De cualquier manera, la ciudad de Medellín ha logrado acumular un capital social e institucional, y una masa crítica de capacidades para la ejecución de actividades de CTI, que han hecho que el sistema local de CTI exhiba “(…) un dinamismo económico mayor que el del promedio del país y, a juzgar por los indicadores de innovación elaborados por CNC, una capacidad innovadora muy por encima de la nacional y a la altura de países avanzados.” (Listerri, sf, p. 18).

Teniendo en cuenta los diferentes elementos mencionados antes, organizaciones como la OECD han indicado que la ciudad cuenta con las condiciones para realizar un salto cuantitativo y cualitativo en su nuevo modelo de desarrollo basado en la innovación pero que para ello se requerirá una efectiva articulación entre políticas de innovación concretas y eficientes con la estrategia de desarrollo local:

“Medellín destaca en el contexto latinoamericano por su firme apuesta por la ciencia, tecnología e innovación (CTI) como eje central de su estrategia de desarrollo local. Durante las dos últimas décadas la ciudad ha experimentado una profunda transformación que todavía perdura. Progresivamente su agenda de desarrollo se ha ido orientando más claramente hacia la innovación empresarial como palanca de la competitividad y el crecimiento económico, y se han construido las bases institucionales necesarias para impulsar de forma eficiente esta agenda. En la actualidad Medellín cuenta con un sistema local de innovación eficiente y dinámico, donde destaca el liderazgo de Ruta N, la agencia local de innovación creada en 2009 con el mandato de ejecutar el Plan Estratégico de CTI 2011-2021, cuya ambiciosa visión estratégica apunta a transformar a Medellín en “la capital latinoamericana de la innovación” (OECD, 2015).

Partiendo del contexto delineado anteriormente, a continuación se plantean una serie de objetivos centrales a considerar en el marco del diseño de un nuevo plan de ciencia, tecnología e innovación para la ciudad, que supere algunos de los vacíos identificados para el caso del Plan 2011-2021, y que al mismo tiempo parta de todas las capacidades acumuladas por la ciudad durante la última década.

Conclusiones y recomendaciones

La ciudad se encuentra frente a la gran oportunidad de establecer una política de CTI cuya orientación principal sea la solución de retos sociales y la habilitación de escenarios para emprender transiciones hacia modelos de producción y consumo más sostenibles.

Las diferentes expresiones de los modelos de política mencionados a lo largo de este documento, pueden ir desde un enfoque estrecho, que se centra en las «misiones» tecnocientíficas a través de la innovación de productos principalmente a nivel de empresa, hasta un enfoque amplio, que se centra en las «transformaciones» de la sociedad, abarcando un conjunto más diverso de agentes y nuevas prácticas sociales. En ese sentido, una nueva política de CTI para la ciudad, podría integrar elementos que contribuyan también a alcanzar los objetivos expresados en otras políticas locales y que tienen un carácter más “inmediato” enfocado en sectores específicos, y al mismo tiempo contribuir a derroteros sociales de alcance general.

Para alcanzar lo sugerido anteriormente, el proceso de diseño y ejecución de una nueva política de CTI, podría enmarcarse en un enfoque transformativo, enfocado en la solución de grandes problemáticas sociales, para lo cual podría tener en cuenta consideraciones como las siguientes:

1. La política de CTI debe habilitar escenarios para la superación de grandes retos sociales.

   La política de CTI debe enmarcarse en la solución de retos identificados como prioritarios por parte de un espectro amplio de actores sociales. En ese sentido, un enfoque basado en la definición de dichos retos y su agrupación en torno a misiones, puede contribuir incluso a dar mayor direccionalidad a los objetivos de la política de desarrollo económico.

   La política de CTI, basada en grandes objetivos de transformación socio-económica, debe orientarse a la movilización de agentes variados, incluyendo a los diferentes sectores productivos, hacia el planteamiento de modelos económicos y desarrollo de nuevos bienes, servicios y procesos, que contribuyan a la solución de grandes retos sociales.

2. La política de CTI debe impulsar cambios sociotécnicos que contribuyan a la solución de grandes retos de ciudad.

   La política de CTI tanto en Colombia como en la ciudad de Medellín, se ha orientado principalmente al impulso de “sectores” específicos de actividad, bajo el supuesto de la existencia de potencial de mercado y eventuales aumentos en la demanda de dichos sectores. Sin desconocer los avances logrados bajo la aplicación de instrumentos basados en estos enfoques, planteamientos enmarcados dentro de los ODS, así como otros grandes retos a los que se enfrentan las sociedades contemporáneas, pueden ser planteados de manera que la CTI contribuya a movilizar transformaciones de gran escala de carácter multisectorial.

3. La política de CTI debe involucrar una serie de instrumentos mixtos que contribuyan a la consecución de sus objetivos.

   Los instrumentos empleados para cumplir con los objetivos de una política de CTI deben habilitar la generación de un efecto de “tracción” a través de varios sectores, movilizar diversos agentes del ecosistema de innovación local en torno a dichos objetivos, y permitir una combinación que aborde tanto la oferta como la demanda de innovación.

   En ese mismo sentido, es deseable que los objetivos, retos a superar, o misiones a alcanzar, permitan el establecimiento de un portafolio de proyectos en donde exista espacio para la experimentación (incluyendo la experimentación desde lo público) y el aprendizaje colectivo (Mazzucato, 2017).

4. La política de CTI no debe enfocarse únicamente en el cierre de brechas (tecnológicas, de capital humano, de financiamiento, etc.), sino en la identificación de oportunidades futuras.

   Es claro que cualquier esfuerzo por diseñar políticas públicas en cualquier ámbito, debe partir de un análisis profundo y sistémico de las condiciones sobre las cuales se pretende realizar cualquier tipo de intervención. En el ámbito específico de la CTI, se requiere no solo de la ejecución de ejercicios concretos de diagnóstico, sino también de procesos de prospectiva que contribuyan a la identificación de oportunidades futuras en diferentes dimensiones (mercados, tecnologías, retos futuros, etc.) (Mazzucato, 2017, p. 7). Esto con el fin de generar nuevas oportunidades que habiliten negocios innovadores con impacto en la solución de grandes retos sociales.

5. La definición de grandes misiones o retos debe asegurar la posibilidad de generar mecanismos de verificación y seguimiento de acciones concretas en el tiempo.

   La política debe integrar un sistema de indicadores que contemple elementos de impacto, efectividad, eficiencia y equidad. Adicionalmente, dichos indicadores no deben ser estáticos y deben permitir la verificación, actualización y ajuste dinámico de los objetivos e hitos del plan a medida que se van ejecutando las diferentes acciones priorizadas.

6. La política debe incorporar un modelo de gobernanza claro, eficiente, y participativo tanto en la fase de diseño como en la fase de ejecución.

   Los procesos de diseño de políticas orientados a señalar el camino para habilitar transiciones, requieren de un modelo de gobernanza que provea mecanismos de negociación que involucren la participación de diversos agentes y grupos sociales, de manera que los objetivos y cambios de los actuales sistemas socio-técnicos sean fijados de manera democrática, realista y respondiendo a imperativos sociales y ambientales.

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