Introducción

El entorno se transforma permanentemente como reflejo mismo de la naturaleza del ser humano, sin embargo, es innegable que en los tiempos que corren actualmente los cambios se producen a mayor velocidad y es más difícil de prever la forma en que se harán realidad en la vida cotidiana de las personas, las empresas y la sociedad en general. Por otro lado, no se trata de una transformación lineal (evolución) o en un solo ámbito (la medicina, la política, la educación…), por el contrario, son transformaciones que impactan todas las disciplinas y áreas del conocimiento y por lo tanto su observación y entendimiento se hacen más complejos, ya que trascienden las fronteras que se han tenido siempre como referencia. Por ejemplo: los desarrollos tecnológicos en temas de salud diluyen las fronteras entre la medicina y la ingeniería; el surgimiento de la economía colaborativa genera nuevos modelos de negocios más eficientes y por lo general aislados de la normativa vigente; la inteligencia artificial modifica la concepción del trabajo y los nuevos conocimientos y/o capacidades requeridas en las personas.

En términos generales, los cambios que históricamente ha tenido la humanidad en sus diferentes temporalidades y dimensiones responden a la constante interacción de tres fuerzas : la sociedad, el medio ambiente y la tecnología. Esta última, particularmente entendida como todo el conjunto amplio de conocimientos, técnicas, herramientas y procesos que el ser humano ha desarrollado a lo largo de su existencia producto de su inteligencia y capacidad de creación, ha jugado un rol esencial al permitir a las personas potenciar sus capacidades y superar las limitaciones del entorno, modificando así el medio ambiente que los rodea con el fin de mejorar continuamente sus condiciones de vida, construir sociedad e incluso alcanzar un mayor poder sobre los demás. La tecnología moldea la forma en la que los seres humanos se relacionan, comunican y movilizan; da la capacidad de crear y destruir; puede determinar el grado de poder de naciones enteras, e incluso prolongar la expectativa de vida de los individuos.

Bajo una perspectiva histórica, la humanidad ha mantenido cierta ventaja frente a la velocidad a la que han ocurrido los grandes cambios tecnológicos, logrando responder y ajustarse paulatinamente a las nuevas realidades sociales, económicas y culturales que de ellos se han derivado. Sin embargo, los avances y desarrollos científicos y tecnológicos en la actualidad son cada vez más acelerados y disruptivos, sobrepasando lo que para algunos analistas es la capacidad de respuesta por parte de personas y empresas para adaptarse oportunamente, lo cual ha generado un contexto de mayor incertidumbre e incluso “ansiedad” cultural.

En línea con lo previamente expuesto, se evidencia como múltiples compañías asociadas a diversos sectores económicos y geográficos, le apuestan a una transformación digital “masiva” de todos los procesos y servicios que desarrollan tanto al interior como al exterior de sus organizaciones. En este sentido, aspectos como el internet del todo (IoT), los sistemas ciberfísicos y la robótica son ejemplos de las apuestas de carácter tecnológico que permiten nuevas formas en las que se organizan los medios de producción para lograr procesos más inteligentes, efectivos y con mayor adaptabilidad en tiempo real según las condiciones específicas que exige el entorno. Se habla incluso de una cuarta revolución industrial o era digital donde los robots, la inteligencia artificial, la biotecnología, nanotecnología, los drones, las impresoras 3D, los vehículos autónomos o los sistemas de almacenamiento de energía marcan la parada.

Desde un punto de vista más cercano a las personas, la era digital está transformando la manera en la que observamos el mundo, la forma en la que nos relacionamos con los demás, las vías por las que accedemos a las personas e incluso la vivencia de experiencias y proyectos de vida. Las tecnologías de la información y la comunicación se vuelven un elemento esencial de nuestro día a día y nos está ofreciendo dinámicas de vida más conectadas con nuestro entorno y con la capacidad de acceder de forma fácil e instantánea a cualquier producto o servicio desde cualquier lugar del mundo. En este sentido, la búsqueda de inmediatez, agilidad y eficiencia se convierte en un imperativo que rige casi que cualquier tipo de transacción o comunicación entre personas y empresas, modificando profundamente los modelos de negocio tradicionales para dar lugar a formas innovadoras y disruptivas de ofrecer soluciones en medio de un contexto de competencia hipercompetitivo y sin fronteras definidas entre industrias y sectores. Los acelerados avances en ciencia y tecnología se han convertido entonces en motores para la innovación, el desarrollo y el crecimiento económico de muchos países, lo que conlleva múltiples oportunidades para los jugadores actuales en la medida que sean capaces de responder oportunamente a estas transformaciones.

El rol de las ciudades y la regulación en medio de un entorno en constante transformación

La ciudad global como una forma particular de organización económica y productiva en los espacios urbanos contemporáneos, permite de manera cada vez más efectiva la canalización de flujos financieros, informacionales y tecnológicos (Zapata Salcedo, 2014), facilitando así la convergencia entre personas y recursos para hacer un uso más eficiente de los mismos y facilitar el desarrollo económico y social a gran escala. Al mismo tiempo, las urbes se consolidan como plataformas para la innovación, el emprendimiento y la mejora en los estándares de calidad de vida, lo cual implica una responsabilidad aún mayor por parte de las autoridades y organismos administrativos locales para impulsar y explotar favorablemente las condiciones físicas, sociales, económicas y tecnológicas de las ciudades con el fin de convertirlas en ecosistemas vivos de desarrollo humano y empresarial. Donde los estados nacionales son instintivamente independientes, competitivos y limitados por fronteras rígidas e ideas parroquiales de soberanía, las ciudades son dramáticamente más interdependientes, cooperativas y abiertas (Foro Económico Mundial, 2017).

Por otra parte, a medida que cambian las formas en que las personas satisfacen sus necesidades y a su vez cambia la forma de organización de los medios de producción, se transforman los modelos de empresas y la administración de éstas. Frente a esto, los gobiernos deben cambiar, modernizando y actualizando sus políticas gubernamentales. Hoy, en la era digital, se pregunta a los gobiernos cómo es su política en ciencia, tecnología e innovación (CTI en adelante), cuáles son los esfuerzos que hace para promover la innovación, cuál es su aporte al desarrollo científico y tecnológico y qué entorno le ofrece los sectores académico y empresarial que quieren aportar en estas esferas.

¿Cómo gobernar frente a un entorno en constante cambio y con un rápido desarrollo tecnológico?, es una pregunta compleja. Las tecnologías emergentes imponen el desafío a los gobiernos de construir las normas, estándares, incentivos, instituciones y demás mecanismos que se requieren para dar forma al desarrollo y despliegue de estas tecnologías. En este sentido, la velocidad juega un papel de gran cuidado: regular demasiado rápido puede frenar o entorpecer el progreso, sin embargo, la falta de una regulación podría generar un ambiente de incertidumbre que puede ser negativo para potenciales innovadores.

En el caso de Colombia, existen opiniones diversas sobre la posición del país frente a la llamada cuarta revolución industrial. No obstante, hay consenso respecto de la necesidad de mejorar la calidad y cobertura educativa en el país para potenciar el capital humano. También, hay consenso en torno a la insuficiente inversión en CTI por parte del gobierno y las entidades regionales. Sin embargo, en los últimos años se ha identificado que uno de los problemas más grandes para la promoción de la CTI en Colombia es la regulación. En algunos casos la ausencia de normas claras, en otros casos una regulación demasiado rígida, está convirtiéndose en un problema para que las ideas innovadoras prosperen y para que los desarrollos científicos y tecnológicos puedan transformar verdaderamente la economía del país.

La regulación ¿barrera o incentivo para la innovación?

La regulación es una de las funciones más importantes de la gestión pública y a la vez uno de los medios de poder más efectivos que tienen los Estados. Para los distintos sectores de la economía la regulación es un factor determinante pues a través de ésta la administración impone restricciones, ofrece beneficios o protección y, en general, direcciona, de acuerdo con una política específica, el comportamiento de los agentes económicos.

Innovar significa mudar o alterar algo, introduciendo novedades. La innovación supone necesariamente una creación y un cambio. Una innovación, en un sentido comercial, es la implementación de un producto nuevo o significativamente mejorado, puede ser un bien, un servicio o proceso, un nuevo método de comercialización o un nuevo método de organización en las prácticas comerciales.

La innovación, como elemento esencial de la actividad económica, se ve afectada también por la regulación de un país que puede propiciar un entorno ideal para el desarrollo de proyectos de innovación o por el contrario ser un obstáculo para los mismos.
En el 2012, el Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria de la OCDE hizo unas recomendaciones a los países miembros y no miembros con el fin de formar y fortalecer la capacidad para la calidad y reforma regulatoria. Dentro de los aspectos que considera este grupo de expertos que deben ser reconocidos, se encuentra el siguiente:

“Las crisis financieras y los ciclos económicos, la innovación, el cambio social, los retos medioambientales y la búsqueda de nuevas fuentes de crecimiento subrayan la importancia de marcos regulatorios para mercados y sociedades que funcionen adecuadamente, y de políticas regulatorias e instituciones que estén a la altura de la interconectividad de los sectores y las economías”.

Respecto a esto, se señala que deben tenerse en cuenta los efectos de la regulación en la competitividad y el crecimiento económico. Además, los gobiernos deben esforzarse por asegurar que las regulaciones sirvan al interés público al promover el comercio, la competencia y la innovación.

Según el Consejo de la OCDE, el desarrollo de una regulación sólida contribuye al crecimiento económico, la innovación y la competencia, y también genera confianza en el gobierno como un buen regulador. Al diseñar la regulación, los gobiernos deben tener presente la incidencia de costos regulatorios en todos los regulados; ciudadanos, pequeñas, medianas y grandes empresas.

Innovar, casi siempre supone tomar riesgos elevados pues no es posible determinar de manera anticipada los resultados de un proyecto de innovación. Ésta es quizás la razón por la cual ha sido difícil que los legisladores alrededor del mundo vayan a la par de la innovación. La innovación, además de que constituye un acelerado cambio, supone que éste sea un cambio drástico y en ocasiones los países temen asumir los riesgos y los costos que supondría asumir un cambio radical a sus políticas.

Por lo anterior, es difícil encontrar que la regulación de un país sea tan amplia o flexible como para garantizar que un proyecto de innovación no fracase debido a una barrera jurídica. Además, también es difícil que la legislación vaya cambiando a la misma velocidad que se van presentando las necesidades de aquellos proyectos de innovación.

Para Raúl Lucas, Spain Country Manager-Open Apis en BBVA, la regulación “siempre llega tarde” . En su opinión, la regulación puede frenar o dinamizar las innovaciones. “No por casualidad el 75% de la innovación en el sector financiero se produce en Estados Unidos y el porcentaje que se da en Europa, se localiza fundamentalmente en Reino Unido; eso se debe a que tienen un sistema normativo menos prescriptivo”.

Se dice que la economía del siglo XXI ha perdido el dinamismo necesario como consecuencia de un exceso regulatorio. A través de estrictas regulaciones se ha pretendido generar un capitalismo predecible y controlado, lo que conduce a una economía menos dinámica en la que el paradigma actual está blindado y cualquier innovación puede quedarse por fuera por falta de flexibilidad en las reglas de juego. (Erikson & Weigel 2016)
Las regulaciones actuales causan una gran incertidumbre sobre lo que las empresas y los innovadores pueden o no pueden hacer. Pareciera entonces que dos décadas de liberalización económica no cambiaron esa tendencia, pues si bien la regulación económica se volvió menos restrictiva a medida que los mercados se abrieron, otras formas de regulación interfirieron con la innovación. La estabilidad y la previsibilidad han dado forma a muchas de las nuevas regulaciones no económicas que se han extendido desde la década de 1970. (Erikson et al., 2016).

Pero, no solo se habla de la necesidad de flexibilizar o de actualizar las regulaciones que no permiten que los proyectos de innovación prosperen sino también de un entorno desregulado donde exista una “cultura de innovación sin permiso” (Erikson et al., 2016), donde no se requiera que los innovadores soliciten permiso o licencias especiales para poner nuevos productos en el mercado.

Efecto de la regulación sobre la innovación

En un informe que publicó la Fundación Cotec para la Innovación Tecnológica titulado “El impacto de la regulación sobre la innovación” , se afirma que el efecto de la regulación sobre la innovación está modulado por tres dimensiones: la flexibilidad, la exigencia y la información.

En primer lugar, la flexibilidad tiene que ver con las alternativas que tiene una empresa para cumplir con la regulación y esta flexibilidad se puede medir de dos formas: (i) el grado en el que la regulación obliga su cumplimiento; (ii) el grado en el que determina la forma de cumplimiento.

Según el grado en el que la regulación obliga su cumplimiento, las regulaciones pueden ser “de mando y control”, obligando a la empresa a un determinado comportamiento, o pueden ser de incentivos si la regulación hace que un comportamiento sea más beneficioso para la empresa que otro. La regulación a través de incentivos favorece a las empresas pues supone una menor carga de cumplimiento, pues cada empresa puede determinar que carga asume según lo más o menos costoso que le resulte cumplir con la legislación. Las regulaciones que son más flexibles generalmente incentivan la innovación.

Por otra parte, según el grado en el que la regulación determina la forma de cumplimiento, la regulación puede determinar de forma precisa los medios que debe emplear la empresa para llegar al resultado o, por el contrario, establecer de forma muy general lo que se puede y lo que no se puede hacer, ofreciendo así más flexibilidad a la empresa. Por otra parte, según el grado en el que la regulación determina la forma de cumplimiento, la regulación puede determinar de forma precisa los medios que debe emplear la empresa para llegar al resultado o, por el contrario, establecer de forma muy general lo que se puede y lo que no se puede hacer, ofreciendo así más flexibilidad a la empresa.

En segundo lugar, la exigencia se refiere a los cambios que se hacen necesarios dentro de una empresa, así como a los recursos que ésta debe destinar para cumplir con lo que exige la regulación. Según esto, una regulación es exigente o “disruptiva” si se requiere ejecutar un cambio significativo para su cumplimiento en un plazo corto de tiempo. Y es menos exigente o “gradual”, si permite que se puedan ejecutar cambios graduales para su cumplimiento. En el primer caso, la regulación induce a que se produzcan innovaciones radicales que exigen gran cantidad de recursos y suponen mucha incertidumbre en su resultado. En el segundo caso, la regulación permitirá que los procesos de innovación se aborden con el tiempo suficiente para determinar su éxito, haciendo un uso más cuidadoso de los recursos.

Por último, en cuanto a la información, la regulación puede llevar al mercado información más completa sobre productos y procesos o, en su defecto puede ofrecer poca información y crear incertidumbre. En el primer caso, la regulación puede, por ejemplo, reducir la asimetría de información. Por ejemplo, la regulación que impone la certificación de calidad de los productos contribuye a disminuir la asimetría de información, aumentando así el valor del producto en el mercado y compensando el coste de cumplir con la normativa. Estos dos factores son primordiales para la innovación. Por otra parte, la incertidumbre se da cuando la información no es completa y, en consecuencia, la norma puede ser difícil de interpretar y el producto corre el riesgo de perder valor.

Entornos para la innovación

De acuerdo con los resultados del índice global de innovación del año 2016 , Colombia ocupa el puesto 63 a nivel mundial y quinto lugar en Latinoamérica. Además, en los países desarrollados la inversión en materia de innovación supera el 3% del PIB, mientras el promedio de los países latinoamericanos está por encima del 1.5 %. Sin embargo, en el caso de Colombia este porcentaje no alcanza el 1% . Estas cifras demuestran que la inversión en innovación en Colombia es muy baja en comparación con otros países, por lo cual es importante seguir fortaleciendo la inversión y garantizar la efectividad del gasto respecto a los resultados en temas de innovación.

Suiza, Suecia, el Reino Unido y Estados Unidos encabezan la lista de las 25 economías más innovadoras del mundo. “Invertir en innovación es fundamental para impulsar el crecimiento económico a largo plazo”, afirma el Director General de la OMPI, Francis Gurry (2016). “En la coyuntura económica actual, la prioridad de todas las partes interesadas es encontrar nuevas fuentes de crecimiento y aprovechar las oportunidades que ofrece la innovación a nivel mundial”, añade el Director.

No solo una alta inversión en innovación ha ubicado a estos países en los mejores puestos del ranking mundial. La inversión en educación, en ciencia y tecnología, el trabajo conjunto entre el sector público y el sector privado, entre otros, son factores determinantes para propiciar la innovación. Además de estos factores, se ha identificado que los ecosistemas de innovación más fértiles del mundo son ecosistemas que combinan un entorno normativo e infraestructura propicios para incentivar la innovación, como es el caso de Suiza.

Suiza, ha establecido por ejemplo un centro mundial para las monedas virtuales que se conoce como “Valle de Cripto” en Zug, emergiendo como uno de los «ecosistemas líderes mundiales para las tecnologías de cripto, Blockchain y las tecnologías de libro mayor distribuidas» según Oliver Bussmann, fundador de la Asociación Crypto Valley. Johann Schneider-Ammann, jefe del Departamento Suizo de Asuntos Económicos, señala que el país se está convirtiendo en una «cripto nación» para la revolución digital con un emergente mercado de ofertas iniciales de monedas (ICO) . Suiza es un lugar atractivo para las ICOs tanto para los inversionistas como para los emisores debido a las favorables leyes tributarias de este país.

Ezequiel Szafi, CEO de Open Bank (Banco Santander), en el evento de Openfinance, hizo un llamado a los países para que siguieran el ejemplo ofrecido por el Reino Unido en cuanto a la regulación para la innovación. El Reino Unido cuenta con una regulación menos rígida, cuyas formulaciones normativas dan mucho más margen de acción; es una regulación que se centra en describir, por ejemplo, como son los productos financieros que existen en la actualidad y en crear normas en las que haya cabida para la innovación . Una regulación que se renueva con mayor facilidad y no permite que nuevos productos o servicios fracasen por no encontrar un respaldo normativo adecuado. Asimismo, se resalta la importancia en el sector financiero de crear medios regulatorios controlados como sandboxes, como en el Reino Unido, como ejemplo de un cambio de perspectiva regulatoria que es posible y que sería favorable adoptar en aras de favorecer los proyectos de innovación.

Sin embargo, para el Reino Unido, uno de sus referentes más importantes de desarrollo ha sido Estados Unidos y, especialmente Silicon Valley. Con el argumento de que las empresas jóvenes, pequeñas e innovadoras en el Reino Unido no eran tan desarrolladas como las estadounidenses y tenían un gran impacto en cuanto a la generación de empleo, se concretó la necesidad de establecer unas zonas empresariales que sirvieran para facilitar el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas a través de la desregulación y la eliminación trámites burocráticos.

Silicon Valley es una incubadora de base tecnológica que se encuentra ubicada en un espacio geográfico de un enorme dinamismo empresarial que abarca la parte sur de la Bahía de San Francisco, concretamente el Valle de Santa Clara. Éste es un espacio en el que cualquier proyecto de innovación quisiera desarrollarse, pues a pesar de que el nivel de competencia es muy alto, es allí donde se encuentran los inversores y aliados.
Google, Facebook, Yahoo, Apple, Intel, Cisco y Linkedin son grandes empresas que tienen oficinas en Silicon Valley y están permanentemente en la búsqueda de talentos pues es allí donde se encuentran todos los emprendedores e innovadores de diferentes países del mundo.

Arizona es otro caso para tener en cuenta. Allí, la autoridad de comercio ha sumado esfuerzos para crear un entorno regulatorio que propicie la innovación. En los últimos años, Arizona se ha dado a la tarea de crear un entorno que estos reguladores denominan “minimalista” y favorable a las empresas, mediante la reducción de la burocracia y la derogación de regulaciones excesivamente onerosas. Para finales de 2017 las autoridades de Arizona apuntaban a eliminar 500 regulaciones. En este proyecto participó toda la ciudadanía pues a través de medios virtuales se estaban recibiendo las recomendaciones por parte de cualquier persona de cómo mejorar o eliminar regulaciones que fueran onerosas o que obstaculizaran la innovación. Esta estrategia fue denominada “Regulation Rollback”.

Desde el sector académico en Arizona, también se promueve la innovación. La Universidad Estatal de Arizona cuenta con un Centro de Derecho, Ciencia e Innovación (LSI por sus siglas en inglés) donde se abordan los problemas o desafíos normativos causados por los rápidos avances en ciencia, tecnología e innovación. La misión que tiene este centro es utilizar la política a través de la regulación como un habilitador de la innovación . En este centro académico se analiza cómo deben regularse tecnologías emergentes como genética, nanotecnología, biotecnología, sistemas autónomos, robótica, internet de las cosas (IoT), bitcoin, impresoras 3D, drones o aplicaciones móviles. Desarrollos que plantean retos normativos en materia, por ejemplo, de responsabilidad, privacidad, propiedad intelectual o derechos del consumidor.

Además, la voluntad del gobierno ha sido clara. Desde el 2015, el gobernador Doug Ducey firmó una norma, HB 2135, mediante la cual se legalizaron los servicios de viajes compartidos como Uber y Lyft en Arizona. Adicionalmente, en los últimos años este Estado se ha convertido en un entorno libre de reglas para la prueba de automóviles sin conductor, a diferencia de la mayoría de estados que han promulgado regulaciones automotrices sobre seguridad, impuestos y seguros que impiden poner a prueba los automóviles sin conductor.

El resultado para Arizona ha sido la consecución de un boom tecnológico, con decenas de compañías de vehículos autónomos acudiendo a este Estado para establecer sus operaciones. Todos los días, Waymo, el negocio de automóviles sin conductor propiedad de la matriz corporativa de Google Alphabet, así como Uber, Lyft, General Motors e Intel ponen a prueba cientos de autos que se conducen por las calles de Phoenix.

El modelo de Zonas Económicas Especiales (ZEE) como motor para la innovación

Con propósitos diversos y en contextos económicos variados, han sido establecidas alrededor del mundo Zonas Económicas Especiales (ZEE en adelante) que actúan como espacios de libre comercio donde los Estados reducen su intervención y permiten a los distintos actores del mercado comportarse en un entorno menos regulado y bajo unos beneficios e incentivos especiales. La Organización de Servicios de Asesoría de Inversión Extranjera (FIAS por sus siglas en inglés) en un informe del año 2008 utilizó el concepto “Special Economic Zones”, y definió estas zonas como áreas geográficamente delimitadas, administradas por un solo órgano, que ofrecen ciertos incentivos como ausencia de impuestos y procedimientos aduaneros de importación a empresas que se encuentran físicamente dentro de la zona.

Respecto de las características que suelen ser comunes a todas las zonas especiales, como quiera que sean denominadas en uno u otro país, se han identificado las siguientes:

1. Son áreas geográficamente delimitadas.
2. Son áreas estratégicas para el mercado (en muchos países estas zonas se establecen en puertos marítimos).
3. Cuentan con una administración propia.
4. Cuentan con una regulación específica que difiere de la regulación en el resto del territorio. En comparación con el resto del territorio, son espacios menos regulados o con una regulación más flexible.
5. Ofrecen beneficios a los sectores que ingresan a ellas. Estos beneficios varían de acuerdo a cada país y a cada zona. Los beneficios más comunes a todas las zonas son los beneficios tributarios.
6. Poseen una infraestructura comercial avanzada.
7. Sirven como centros de investigación o laboratorios para la elaboración de futuras reformas políticas y económicas de un país.

En cuanto a los propósitos de las ZEE, al igual que las características, dependerán del país donde se establezcan. Sin embargo, en ocasiones se han intentado presentar algunos propósitos que, por lo general, buscan todas la ZEE. Estos suelen ser:

1. Atraer inversión extranjera directa.
2. Servir como “válvulas de presión” para aliviar largos períodos de desempleo en un país.
3. Justificar una reforma económica estructural que diversifique el desarrollo y diversificación de las exportaciones.
4. Funcionar como laboratorios para futuras reformas políticas y económicas
5. Generar empleo y aumentar ingresos.
6. Generar transferencia de tecnología, promover el conocimiento y la innovación.

En general, las ZEE buscan dinamizar la economía de un país o de una región ofreciendo a distintos sectores de la economía un entorno que propicie el intercambio económico, la inversión, la creación de empleos, la transferencia de tecnología y conocimiento, la innovación y, en general, la eficiencia de los negocios en un entorno menos regulado.

Una de las ZEE más importantes del mundo se encuentra ubicada en China en la ciudad de Shangai y se denomina Pilot Free Trade Zone. Esta zona, junto con otras zonas especiales ubicadas en el resto del país asiático, se estableció en un contexto de apertura económica y como estrategia del desarrollo nacional promovido por las nuevas tendencias económicas producto de la globalización . La zona piloto de libre comercio de Shanghai abarca 28,78 kilómetros cuadrados en la ciudad de Pudong, incluida la zona libre de impuestos de Waigaoqiao y el puerto de Yangshan.

La zona especial de Shangai pretende poner a prueba una serie de reformas para modernizar ciertas industrias chinas, revitalizar la economía china y extender la influencia del Renminbi, la moneda China.

Las reformas que se quieren probar en esta zona tienen por objeto relajar o flexibilizar la regulación en sectores de la economía como: sector financiero, de las telecomunicaciones, sector de logística, de investigación, ingeniería y construcción, servicios médicos y de salud, seguros, sector educativo, entretenimiento y sector turístico, con el propósito de incentivar la innovación y con ello promover el desarrollo económico de la región.

Hoy en día la relación entre las ZEE y la industria aseguradora no se encuentra tan avanzada y los experimentos que hasta ahora se conocen son pocos. Las industrias que más comúnmente se benefician de estas zonas son, por ejemplo: (a) industria petrolera, electrónica, maquinaria y automoción , (b) industria química, alimentaria, electromecánica y textil , (c) industria aeronáutica, médica y farmacéutica , (d) industria pesquera y de buques.

No obstante, la industria aseguradora también ha tenido la oportunidad de desarrollar sus negocios en la ZEE de Shangai. Con el objetivo de regular las operaciones comerciales de seguros dentro de la zona, la Comisión Reguladora de Seguros de China (CIRC) publicó una declaración que describe ocho posibilidades que brinda la ZEE de Shangai:

1. Establecimiento de compañías de seguros de salud con inversión totalmente extranjera en la ZEE.
2. Promover a las aseguradoras a establecer sucursales en la ZEE y llevar a cabo negocios de reaseguro transfronterizo.
3. Permitir a las aseguradoras dentro de ZEE llevar a cabo inversiones de salida a modo de prueba ampliando el alcance y la proporción de dichas inversiones.
4. El desarrollo de seguros marítimos en Shanghai con medidas para hacer crecer las entidades operativas de seguros marítimos y agentes individuales, y la asociación de seguros marítimos de la región.
5. Permitir compañías de servicios de renombre internacional (incluidos los intermediarios de seguros profesionales) y organizaciones / personal que participe en negocios de reaseguros para llevar a cabo negocios relevantes dentro de ZEE.
6. Alentar a las aseguradoras a crear nuevos productos y ampliar la aplicación del seguro de responsabilidad civil. Las aseguradoras de propiedad y accidentes (P & C) pueden ver un crecimiento potencial en seguros marítimos / de carga y seguros de responsabilidad que eventualmente pueden ayudar a diversificar las carteras de productos de las aseguradoras de propiedad y daños a terceros y mejorar la rentabilidad.
7. Desarrollar el mercado de seguros de Shanghai, incluido el establecimiento de entidades de seguros, reaseguro y centros de operaciones de fondos de seguros.
8. Establecer conexiones y mecanismos para promover la reforma financiera y la innovación en ZEE y, por lo tanto, el crecimiento de Shanghai como un centro financiero internacional.

Colombia y su compromiso con la innovación

El Estado colombiano se ha mostrado comprometido con las políticas que promuevan la generación de inversión y el desarrollo económico y social de la Nación. Asimismo, comprende que el futuro del desarrollo económico de un país depende en gran medida de la capacidad que tiene éste de convertirse en una sociedad innovadora, que reconozca, fomente e impulse desde todos los ángulos el proceso creativo de los actores del mercado.

El gobierno ha entendido que entre sus roles se encuentra el de fomentar una cultura científica, de innovación, y de investigación en la cual interactúen el sector académico, el sector empresarial y las distintas autoridades gubernamentales y reconoce que la promoción, difusión y aplicación de la innovación garantiza el crecimiento económico y el bienestar de una sociedad.

El compromiso del país con la innovación se ha materializado en la historia, entre otras, a través de un marco legal que en su evolución da cuenta de importantes avances en materia de innovación. Los primeros avances en esta normativa tienen que ver con temas de ciencia y tecnología; no obstante, con el paso del tiempo, a la ciencia y la tecnología se les ha sumado el concepto de innovación, concepto que hoy en día resulta imprescindible en materia de regulación.

Construcción de una política para la innovación

En Colombia, pueden identificarse algunos períodos, fechas y, especialmente, construcciones normativas que han dado cuenta de una evolución del país en materia de innovación. Como se advirtió anteriormente, en un principio se hablaba únicamente de una política de ciencia y tecnología, pero no se incluía en ningún proyecto o norma el concepto de innovación. Sin embargo, la evolución normativa ha ido introduciendo el concepto de innovación y hoy en día se utilizan de forma paralela los conceptos; ciencia, tecnología e innovación (CTI).

El informe de balance 2017 y perspectivas para 2018 de la ANDI advierte la importancia de que en Colombia se aborde el tema de la innovación y el emprendimiento sofisticado como una política nacional a largo plazo. El país debe estar en capacidad de ofrecer: (i) mecanismos de financiación permanentes y con una mayor velocidad, (ii) articulación con los modelos y las capacidades de los emprendimientos y de los proyectos de innovación, (iii) fortalecimiento de los ecosistemas de ciencia y tecnología en el país, los cuales deben estar articulados con redes internacionales, (iv) facilitación de los emprendimientos para que logren crecer de manera rápida y sostenida, con altas tasas de rentabilidad y con generación y/o adopción de tecnología e innovación.

Asimismo, en un estudio publicado por la OCDE en el 2012, sobre la política regulatoria en Colombia, esta organización hace referencia al término gobernanza regulatoria, significando tanto la elaboración de regulaciones en los distintos niveles del gobierno como a la implementación, cumplimiento y ejecución de las mismas. Sobre esto señala la OCDE, que el alcance, la definición y el contenido de la política regulatoria, pero también las diferentes herramientas utilizados para producirla y ponerla en marcha, deben seguir principios generales que ayuden a reducir la incertidumbre de esta acción estatal y establecer un marco general para la calidad de las regulaciones. Según el estudio, en términos económicos, controlar costos regulatorios y reducir obstáculos innecesarios, en particular para las PYME, es fundamental para mejorar la productividad.

Modelos para incentivar la innovación

En Colombia existen dos modelos mediante los cuales se busca, entre otras cosas, incentivar la innovación; las zonas francas (ZF) y los Parques Científicos, Tecnológicos y de Innovación (PTCI).

Por un lado, las ZF, aunque no se hayan establecido con el propósito expreso de promover la innovación dentro del país, constituyen un modelo de desarrollo empresarial que ha abierto valiosas oportunidades a los empresarios nacionales y extranjeros para avanzar en su modernización y ampliación de los negocios.
Por otra parte, los PTCI fueron creados principalmente para promover la innovación con base el conocimiento científico y tecnológico y a contribuir a la productividad empresarial y la competitividad regional.

Zonas Francas (ZF) en Colombia

Las ZF en Colombia son áreas geográficamente delimitadas dentro del territorio nacional, en donde se desarrollan actividades industriales de bienes y servicios, o actividades comerciales, bajo una normatividad especial en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior. Las mercancías ingresadas en estas zonas se consideran fuera del territorio aduanero nacional para efectos de los impuestos a las importaciones y a las exportaciones.

Las ZF se han observado como instrumentos para combatir el desempleo, captar nuevas inversiones de capital y ser centros de desarrollo que promuevan la competitividad del sector donde se encuentren. Sin embargo, hasta el año 1991 las ZF en Colombia eran exclusivas del Estado y sólo a partir de este año, bajo un entorno de apertura económica que experimentaba el país, se otorgó la promoción, desarrollo y operación de ZF al sector privado.

Hoy en día, existen en Colombia tres clases de zonas francas; (i) la zona franca permanente, (ii) la zona franca permanente especial y (iii) la zona franca transitoria. La (i) zona franca permanente tiene varias empresas o usuarios y se le conoce también como zona franca de parque o multiempresarial. Por otra parte, en la (ii) zona franca permanente especial se instala un único usuario industrial, cuyo negocio gozará, como en cualquier zona franca, de un tratamiento tributario, aduanero y de comercio exterior especial. Plaza Mayor en Medellín es un ejemplo de zona franca permanente especial de servicios desde el año 2015. Por último, la (iii) zona franca transitoria constituye también un área delimitada del territorio nacional donde se centran ferias, exposiciones, congresos y seminarios de carácter nacional o internacional que revisten importancia para la economía y/o el comercio internacional. Actualmente, alrededor el 38% de las ZF en Colombia son permanentes y el 62% permanentes especiales con empresas como Pepsico, Grupo Argos y Familia.

Con un total de 108, nuestro país es el país con más ZF en América Latina según datos de la Asociación Nacional de Empresarios (ANDI). En los últimos 10 años las zonas francas han recibido inversiones que superan los 50 billones de pesos y han generado alrededor de 250.000 puestos laborales. El Reporte Anual de Zonas Francas de enero de 2017 realizado por la Asociación de Zonas Francas de las Américas (AZFA) señaló que de las 100 ZF existentes a enero de 2017, 53% pertenecen al sector industrial, el 34% al sector de servicios y el 13% al sector agroindustrial.

El sector industrial participa en estas zonas con compañías de alimentos, cemento, papel, refinería, productos de aseo, vidrio, entre otros. Las ZF del sector de servicios están representadas por compañías de actividades de BPO/KPO, call centers, generación de energía, salud, entre otras . Por otra parte, las ZF agroindustriales tienen los negocios de producción de aceites, biocombustibles, aceite de palma, frutas, etc.

Para Samir Hamrouni, Presidente Ejecutivo de la Organización Mundial de Zonas Francas, “cualquiera que sea su tipo, las zonas francas deberán enfocarse en tres aspectos fundamentales: calidad, innovación y sostenibilidad, esta última entendida como responsabilidad medioambiental, calidad del trabajo y responsabilidad social”.

Además, de acuerdo con el Manual de Solicitud de ZF en Colombia, el Régimen de ZF del país, además de constituir un mecanismo de atracción de nuevas inversiones y empleo, también es un incentivo para desarrollar procesos industriales altamente productivos, competitivos y con componentes de innovación tecnológica sustancial. En tal sentido, el manual exige que todo proyecto o empresa que pretenda acogerse al régimen deberá asegurarse de cumplir con estas finalidades.

Parques Científicos, Tecnológicos y de Innovación (PCTI)

Por otra parte, están los PCTI cuyo respaldo normativo se encuentra en la Ley 1753 de 2015 a través de la cual se establece el Plan Nacional de Desarrollo para el período 2014-2018. Esta ley, en su artículo 12, establece que dentro de los ocho meses siguientes a la expedición de la misma, Colciencias, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y el Departamento Nacional de Planeación, desarrollarán una estrategia para la promoción de PCTI en el territorio colombiano, los cuales se definen como “zonas geográficas especiales destinadas a promover la innovación basada en el conocimiento científico y tecnológico y a contribuir a la productividad empresarial y la competitividad regional”.

El Estado colombiano, de conformidad con su plan de desarrollo, busca incentivar la creación de estos parques con la finalidad de promover la transferencia de conocimiento, la transferencia y comercialización de tecnología, y el establecimiento de vínculos de colaboración entre los diversos actores del Sistemas Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación.

Según la Ley 1753, la entidad encargada de determinar los requisitos y las condiciones que deben cumplir las organizaciones especializadas encargadas de administrar los PCTI es Colciencias y será a través de los planes de ordenamiento territorial que podrán determinar los terrenos que serán destinados a la localización de PCTI en suelo urbano, de expansión urbana y rural.

Como se dijo en párrafos anteriores, en el mes de abril de 2018 fue expedida la resolución No. 0374 de 2018 por parte de Colciencias mediante la cual se establecen los Lineamientos Generales para el Establecimiento de PCTI en Colombia. Esta resolución trae algunos ejemplos de experiencias de Parques Tecnológicos en el exterior. Como ejemplos, el documento expone los casos de Turquía y Corea del Sur.

Por un lado, los Parques Tecnológicos en Turquía prestan servicios de consultoría, infraestructura e incubación. A febrero de 2018 existían 72 Zonas de Desarrollo Tecnológico, de las cuales 56 se están en funcionamiento y 16 construcción. Estas zonas alojan alrededor de 4.700 compañías, entre estas, compañías de software, TIC, electrónica, maquinaria y equipo e industrias como la médica, de energía, industria química, de alimentos y automotriz. Por otro lado, en el caso de Corea del Sur, existen Parques Tecnológicos de diversos tipos, como los Parques Científicos que son los que principalmente empujan la oferta, los Tecnoparques que tienen el enfoque desde la demanda y los Parques con enfoques mixtos como los Parques Científicos y Tecnológicos, y los Parques Clúster de Innovación.

En Colombia existen actualmente tres proyectos de PCTI que han sido priorizados por el Gobierno por hacer parte de la estrategia nacional; el Parque Tecnológico Guatiguará, el Parque Agroindustrial Científico y Tecnológico del Pacífico (Parque Biopacífico) y el Parque Científico y Tecnológico de Bogotá. Estos proyectos fueron promovidos por universidades y empresas de cada ciudad, con apoyo de Colciencias, entidad encargada de elaborar el plan maestro de los parques.

El Parque Tecnológico Guatiguará está enfocado principalmente en los recursos energéticos, pero también en biotecnología y agroindustria. En este parque funcionan 56 centros y laboratorios de investigación que trabajan con el sector productivo nacional, tres de los principales Centros de Desarrollo Tecnológico del país, el Edificio de Investigación y Extensión de la Universidad Industrial de Santander y la Litoteca de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, como primera empresa ancla . Este proyecto fue liderado por la Universidad Industrial de Santander con el respaldo de Colciencias, el apoyo de la Comisión Regional de Competitividad y la Gobernación de Santander.

El Parque Biopacífico está ubicado en la ciudad de Palmira, se encuentra en operación y concentra la mayor masa crítica de investigadores del país en el sector agroindustrial, con más de 1.400 científicos nacionales e internacionales. Está enfocado a la agroindustria y a las empresas basadas en ciencias de la vida . Este parque es producto de una alianza público-privada conformada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Gobernación del Valle del Cauca, la Alcaldía de Palmira, la Cámara de Comercio de Palmira, la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad del Valle, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Corpoica) y el Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT).

El Parque Científico y Tecnológico de Bogotá se encuentra en la etapa de diseño y planeación. El foco de este parque son las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), y tiene como misión fortalecer el ecosistema de innovación de Bogotá visualizando que para el 2038 éste sea el hub de conocimiento de la ciudad.

Conclusiones

A pesar de que por parte del Estado colombiano se hayan implementado mecanismos diversos para promover la innovación dentro del país, no existe aún un entorno donde se logren conjugar todas las condiciones favorables para que un proyecto de innovación pueda desarrollarse con éxito. Hoy en día, dada la velocidad con la que avanza la ciencia y la tecnología, una idea innovadora requiere mucho más que capital, una empresa requiere más que ciertos beneficios tributarios o aduaneros y, la innovación, exige la existencia de un ecosistema preparado para asumir cambios en corto plazo y para asumir los riesgos que esto implica.

Para incentivar la innovación se requiere, entre otras cosas, actuar con todos los sectores, que exista una complementariedad entre el sector público y el sector privado, apoyar al sector académico en temas de investigación, eliminar todo tipo de trámites excesivos para los emprendedores de un proyecto, inversión por parte del Estado y las empresas en ciencia y tecnología y se requiere una buena administración de los recursos destinados a estas áreas.

Además, la innovación requiere una regulación preparada para una realidad que cambia constantemente y que brinde a las grandes, medianas y pequeñas empresas un trato igualitario. También, que ofrezca la posibilidad de establecer la transferencia de conocimiento y tecnología, no solo entre empresas nacionales, sino también entre empresas nacionales y extranjeras.

Por un lado, las Zonas Francas, a pesar de que ofrecen a las industrias un espacio seguro donde pueden desarrollar sus actividades bajo un marco regulatorio especial en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior, estas materias se quedan cortas frente a las condiciones que hoy demandan los innovadores. Las ZF en Colombia a pesar de que son el paralelo de las ZEE tratadas en párrafos anteriores, aún no han sido concebidas como laboratorios para la formulación de futuras reformas ni como impulsores de innovación, transferencia de tecnología o conocimiento.

En cuanto a los PCTI, Colciencias ya ha identificado algunos obstáculos para el desarrollo de estos parques en Colombia. Por un lado, resalta la dificultad para lograr la articulación de actores de los sistemas regionales de CTI. Por otro lado, la ausencia de una masa crítica de compañías innovadoras o de base tecnológica y empresas. También, señala la insuficiencia de incentivos que ofrecen estos parques para atraer a las empresas y centros de innovación y, por último, la ausencia de un marco regulatorio para el establecimiento de los mismos.

Por otra parte, los avances normativos en materia de CTI no han sido pocos, pero aún resta mucho camino por delante. Se han expedido normas importantes como la Ley 29, los Decretos 1767, 393, 385 y 591, los documentos CONPES 2735, 3080, 3582 y 3834, la Ley 1286, el Decreto 1500 e incluso la misma Constitución Política del 91. Todas estas normas han significado un gran avance para el país en materia de innovación, sin embargo, tal avance no ha sido suficiente.

Colombia cuenta con herramientas valiosas para crear una infraestructura que promueva la innovación y las ciudades han demostrado ser un elemento fundamental en la consecución de los objetivos de desarrollo en CTI.

Por tal motivo, el objetivo de este proyecto es promover la creación de un ecosistema de innovación, que convierta al país en un destino para los innovadores por encontrar en él no solo un espacio donde la investigación y la transferencia de conocimiento sean una prioridad, sino también donde se ofrezca a aquellos innovadores un entorno regulatorio que, a modo de laboratorio, permita que se pongan a prueba aquellos desarrollos que en otros lugares podrían enfrentar barreras regulatorias que conlleven a la ilegalidad o a frustración de los proyectos.

Considerando lo dicho anteriormente, se propone la creación de una Zona Transitoria de Regulación (ZTR en adelante) para la innovación, donde se ofrezca, a través de beneficios regulatorios, un entorno que sea accesible para la innovación y que no restrinja por medio de trámites excesivos, exigencias normativas desproporcionadas o, vacíos normativos la evolución de un proyecto de innovación.

Las ZTR son áreas geográficamente delimitadas, en las cuales se ofrecen beneficios regulatorios a los sectores de la economía que en ellas participan. La regulación aplicable en estas zonas es en gran medida distinta a la regulación que aplica al resto del territorio y, tiene por objeto, facilitar el desarrollo de la economía en distintos ámbitos, especialmente en el de la innovación.

Asimismo, una ZTR funciona como un laboratorio para la elaboración de futuras reformas legislativas, pues actividades y negocios que se ven restringidos bajo una normatividad o proyectos de innovación que no cuentan con un marco jurídico que los respalde, pueden desarrollarse dentro de estas zonas bajo una propuesta regulatoria distinta o nueva, que en un futuro puede constituir la base para propuestas de reformas legislativas en un país.

Entre los beneficios que ofrece una ZTR para la innovación se pueden señalar los siguientes:

• Logra la confluencia de actores como empresas, centros de investigación, desarrollo e innovación, centros de entrenamiento, servicios profesionales, alternativas de financiamiento, incubadoras de empresas, entre otros.
• Promueve la competitividad y la cultura de la innovación.
• Propicia el flujo de conocimiento y tecnología entre universidades, instituciones de investigación, empresas y mercados.
• Estimula la creación y el crecimiento de empresas de base tecnológica mediante mecanismos de incubación.
• Estimula el desarrollo de proyectos de innovación que no cuenten con un respaldo normativo dentro el país.
• Impulsa la generación de empleo.
• Propicia una dinámica de renovación urbana que mejora la calidad de vida de los ciudadanos.
• Es una plataforma para promover industrias intensivas en tecnología y conocimiento.
• Concentra geográficamente los esfuerzos alrededor de un proyecto de innovación específico para obtener resultados concretos y tangibles.

La ciencia, la tecnología y la innovación tendrán un espacio donde se puedan desarrollar de manera más efectiva. Asimismo, éste será un espacio en el cual pueden confluir diferentes sectores de la sociedad: académico, productivo, estatal, privado; con el objetivo común de incrementar la competitividad, generar bienestar y riqueza social mediante la apropiación social de la ciencia y la tecnología y el desarrollo de proyectos de innovación.

Ahora, la pregunta de cómo gobernar frente al rápido desarrollo tecnológico será una pregunta que quizás se pueda responder dentro de estas zonas. La ventaja que tendría la creación de esta ZTR es su enfoque hacia las normas que aplican a cierto sector o actividad de la economía. En una ZTR se aplicará una regulación particular para cada actividad económica de acuerdo con las necesidades de la misma. Así, luego de identificar cuáles son las barreras normativas que impiden a alguna empresa, negocio o proyecto de innovación desarrollarse de manera más efectiva, esta zona contará con la infraestructura suficiente para ofrecer un marco jurídico especial y adecuado que promueva estas actividades y derrumbe las barreras que tradicionalmente se imponen a las mismas.

Referencias bibliográficas

• Asociación de Zonas Francas de las Américas “Zonas Francas Colombia” Reporte anual estadístico, 2017.
• Comunicación corporativa “Cómo convertir la regulación en un dinamizador de la innovación financiera”. Julio 2017.
• El Espectador “Colombia hace parte de los países que invierte poco en innovación”, noviembre, 2017
• Emadi, Barbara “Rethinking International Organisation: Deregulation and Global Governance” Routledge, 2002.
• Farole, Thomas, “Special Economic Zones in Africa” The World Bank, 2011.
• FIAS “Special Economic Zones, performance, lessons learned, and implications for zone development”, 2008.
• Fundación Cotec para la Innovación Tecnológica, “Impacto de la regulación sobre la innovación”, 2014.
• Lynn Yang, Ai Tong, “Shanghai Free Trade Zone: what are the opportunities for the insurance sector?”2014.
• Manual de Oslo “Guía para la recogida e interpretación de datos sobre innovación”, 3° edición, 2005.
• “New Strategic Research on China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone” World Century. Zhigang Yuan, Fundan University China, 2016.
• OCDE (2012) Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria.
• Ozelli,Selva “¿Por qué Suiza se está convirtiendo en una "cripto nación" con un mercado floreciente de ICOs?” Febrero 2018.
• Parque Biopacífico (2016). Presentación plan de desarrollo 2015-2030.
• Parque Tecnológico Guarigua (2016). Proyecto PTG-2016.
• Presidencia de la República. Noticia 2017.
• Repositorio Colciencias, “Bases para una estrategia de innovación en Colombia”
• Revista Dinero “La academia crítica duramente a la nueva política de ciencia e innovación” Mayo, 2016.
• Schwab, Klaus, “The Global Competitiveness Report” Foro Económico Mundial.
• “Special Economic Zones, performance, lessons learned, and implications for zone development” FIAS, 2008.
• Universidad Estatal de Arizona.
• Visión Colombia 2019, “Fundamentar el crecimiento y el desarrollo social en la ciencia, la tecnología y la innovación” Colciencias, Departamento Nacional de Planeación, Presidencia, 2014.